Las Políticas Pasivas.
Con el Estado de Bienestar por primera vez surge la idea de proporción de un nivel mínimo de renta es la primera vez que se establece esta idea. Esto es fundamental en el Estado de bienestar. Porque las políticas asistenciales ya existían desde hace muchos años, pero la protección de una renta a través del aseguramiento de un mínimo en determinadas situaciones como son el desempleo, la invalidez o la jubilación es la primera vez que se da.
De esta idea surgen las políticas pasivas de empleo que tienen por objetivo el mantenimiento de rentas de quienes no tiene empleo.
Estas políticas son diferentes de las políticas asistenciales que también son parte de las políticas sociales. La diferencia entre políticas asistenciales y las políticas sociales es que esta últimas son universalistas, son generalistas, están dirigidas a toda la población, mientras que las políticas asistenciales están dirigidas a personas en situación de emergencia social, a los más necesitados, por tanto no son no universales ni generalistas. Son particulares, en el sentido de que se conceden en función de la necesidad de la persona, previo estudio de la situación particular. Esto se traduce en la práctica en que la diferencia fundamental entre un país como EEUU y otro como Suecia, es que EEUU hace fundamentalmente políticas asistenciales que son las más baratas ya que sólo están dirigidas a una parte pequeña de la población.
Las políticas pasivas son políticas redistributivas ya que tienen por objeto reducir las desigualdades basándose en el supuesto de que las personas cuanto más tienen más contribuyen pero menos prestaciones consumen y los que menos tienen consumen más prestaciones pero destinan los que no gastan en esos servicios en consumo. No una igualación de la renta, se trata de una reducción de la desigualdad.
En palabras de García Brosa las políticas pasivas engloban todos los recursos monetarios que se destinan al pago de la prestación por desempleo.
En cuanto a su tipología decir que son de dos clases: la prestación por desempleo y la jubilación anticipada.
El concepto de prestación por desempleo lo encontramos en el art. 203 LGSS que lo define como la situación en la que se encuentran quienes, pudiendo y queriendo trabajar, pierden su empleo o ven reducida su jornada ordinaria de trabajo.
Del concepto se extrae tres puntos claves: en primer lugar que el desempleo es una situación que queriendo y pudiendo trabajar no se encuentra empleo, es decir, denota un carácter involuntario. Por otra parte, quedan excluidos de la prestación por desempleo quienes todavía no han trabajado y buscan su primer empleo ya que el concepto de desempleo se refiere únicamente a quienes tenían un trabajo anteriormente y lo perdieron. Por último destacar, que dentro del concepto por desempleo se entiende no solo la pérdida de empleo sino los supuestos en que aun estando el contrato vigente se puede percibir desempleo ya que el precepto establece que percibirán prestación por desempleo quienes pierden su empleo o ven reducida su jornada de trabajo. En este caso se está refiriendo a los supuestos de ERE con reducción de jornada que establece el art. 47.2 ET, en los cuales los trabajadores ven reducida su jornada entre en 10 y un 70 % y los que no perciben en salarios, lo perciben en forma de prestación por desempleo. El otro supuestos de Expediente de Regulación de Empleo con vigencia del mantenimiento del contrato es el contemplado en el art. 47.1 ET, que es el supuesto de reducción de jornada, que también esta contemplado como otro supuesto en el que el trabajador a pesar de continuar con la relación laboral cobra desempleo.
El objeto de la protección, definido en el art. 203 LGSS, no está referido a la situación de paro en general, sino a lo que en dicho precepto se denomina contingencia por desempleo o situación legal de desempleo, es decir, aquellas en las que se encuentran quienes pudiendo y queriendo trabajar, pierdan su empleo o vean reducida su jornada ordinaria de trabajo.
De esta forma el desempleo protegido aparece sometido a tres condiciones:
- Tener voluntad y disponibilidad de trabajar que se manifiesta por la inscripción en la oficina de empleo.
- Poder trabajar, es decir tener la capacidad de trabajo
- Perder un empleo previo o sufrir una reducción de jornada laboral o suspensión del contrato por autorización administrativa adoptada por un expediente de regulación de empleo.
Desde el punto de vista del desempleo puede haber las siguientes clases:
1) Desempleo Total: Es cuando el trabajador cesa, por días completos, con carácter temporal o definitivo, en la actividad que venía desarrollando.
2) Desempleo Parcial: Es cuando el trabajador ve reducida temporalmente su jornada ordinaria de trabajo (10 % y 70%), siempre que su salario sea objeto de análoga reducción. Son las situaciones autorizadas por un período de regulación de empleo (art. 47.2. ET: se encuentra ubicado en el titulo I: de la relación individual de trabajo, en el capítulo III: modificaciones, suspensión y extinción del contrato de trabajo, sección III: suspensión del contrato de trabajo.
En cuanto a la prestación por desempleo a su vez tiene dos niveles:
Nivel contributivo: La prestación por desempleo se determina en función del tiempo y cuantía de la cotización. El nivel contributivo tiene como objeto proporcionar prestaciones sustitutivas de las rentas salariales dejadas de percibir como consecuencia de la pérdida de un empleo anterior o de la reducción de la jornada (casos específicos). Es necesario para acceder a él la previa cotización. Es un nivel complementario del anterior. Una vez agotado el desempleo contributivo se pasa a percibir esta modalidad. Sin embargo, no es propiamente una prestación asistencial propiamente ya que normalmente se exige una previa cotización precedente. Esta modalidad no se financia con los presupuestos generales del Estado (como es el caso de otras prestaciones no contributiva como es la jubilación, etc.). Como regla general en todas las prestaciones el nivel contributivo se financia con las cotizaciones de los trabajadores y el nivel no contributivo o asistencial se financia con los presupuestos generales del Estado.
Nivel asistencial: la prestación por desempleo se configura como un subsidio por desempleo para los que agotan la prestación contributiva, o circunstancias especiales (emigrantes retornados, excarcelados, etc..).
En las demás prestaciones el nivel contributivo es sustitutivo de rentas y no tiene en cuenta a situación de necesidad que es lo que lo diferencia de las prestaciones asistenciales tienen en cuenta la situación de necesidad. En el caso de desempleo esto no se cumple porque no se tiene en cuenta la situación de necesidad en ninguno de los dos niveles.
Por lo tanto, no son dos niveles autónomos, sino que están comunicados. El asistencial está subordinado a existencia de un nivel contributivo ya que se empieza a percibir por agotamiento (una vez que se cobra el tiempo máximo de la prestación por desempleo) o por incumplimiento de de los requisitos del nivel contributivo (por ejemplo la carencia).
Los dos tienen naturaleza contributiva, ya que se financian con cotizaciones de trabajadores y empresarios.
La situación legal de desempleo, definida en el art. 208 LGSS, más que un requisito legal constituye, ante todo, un presupuesto exigido con carácter básico, sin el cual carece de sentido el mecanismo de protección por desempleo. Pero a su vez marca el momento a partir del cual nace el derecho a las prestaciones, delimitando, además la contingencia protegida, en base generalmente al criterio de la involuntariedad en la pérdida de empleo. Por ello, solo se encontraran en situación legal de desempleo los trabajadores cuya relación laboral se haya extinguido por alguna de las causas legalmente previstas, que con carácter general serán causan no imputables a su voluntad.
Otro concepto importante a la hora de determinar la prestación por desempleo es el compromiso de actividad que se define en el art. 238 LGSS que dice que “se entenderá por compromiso de actividad el que adquiera el solicitante o beneficiario de las prestaciones de buscar activamente empleo, aceptar una colocación adecuada y participar en acciones específicas de motivación, información, orientación, formación, reconversión o inserción profesional para incrementar su ocupabilidad, así como de cumplir las restantes obligaciones previstas en este artículo”.
Otra cuestión a destacar es que su cuantía es variable en función de la duración de la prestación, en decir, a medida que se consume prestación por desempleo esta se va reduciendo. Este carácter de la prestación se determina en el art. 211.2 LGSS que dice que la “cuantía de la prestación por desempleo se determinará aplicando a la base reguladora los siguientes porcentajes: el 70% durante los 180 primeros días y el 50% a partir del día 181.
Entre las ventajas que tiene las políticas pasivas se pueden mencionar que por un lado, actúan como estabilizador automático del tipo keynesiano, en sentido de que mantiene las rentas, por tanto el consumo, por tanto, el crecimiento económico. Por otra parte, mejoran la posición negociadora de los trabajadores, ya que los trabajadores sin ingresos son propensos a aceptar cualquier condición. Por otra parte, facilitan la elección de un nuevo trabajo, elección adecuada en función de cualificación (para ficcional). Por último facilitan la formación y recualificación profesional.
Las posturas contrarias a este tipo de políticas se basan en un triple argumento, por un lado, genera problemas financieros para mantener el sistema ya que estas políticas se financian con la aportación de los empleados. En época de bonanza económica esto no es un problema, pero en épocas de crisis, como la actual sí. Por lo cual esta partida va a depender de las circunstancias económicas. Por otra parte, las prestaciones inducen a prolongar la permanencia en el desempleo, es decir, desincentivan la búsqueda. Históricamente hay un descenso de las políticas pasivas de desempleo debido a esta causa. Por último, protegen demasiado a quienes han accedido al mercado laboral y subprotegen a quienes no han trabajado nunca: Las personas que nunca han entrado al mercado laboral quedan desprotegidos por estas políticas.
El concepto de las políticas activas de empleo se encuentra regulado en el art. 25 de la Ley de empleo que establece que el conjunto de acciones y medidas que integran las políticas activas de empleo cubrirán los siguientes ámbitos:
a) Orientación profesional: acciones y medidas de información, acompañamiento, motivación y asesoramiento que, teniendo en cuenta las circunstancias personales y profesionales de la persona beneficiaria, le permiten determinar sus capacidades e intereses y gestionar su trayectoria individual de aprendizaje, la búsqueda de empleo o la puesta en práctica de iniciativas empresariales.
b) Formación y recualificación: acciones y medidas de aprendizaje, formación, recualificación o reciclaje profesional incluidas en el subsistema de formación profesional para el empleo.
c) Oportunidades de empleo y fomento de la contratación: acciones y medidas que tengan por objeto incentivar la contratación, la creación de empleo o el mantenimiento de los puestos de trabajo, ya sea con carácter general o dirigidas a sectores o colectivos específicos.
d) Oportunidades de empleo y formación: acciones y medidas que impliquen la realización de un trabajo efectivo en un entorno real y permitan adquirir formación o experiencia profesional dirigidas a la cualificación o inserción laboral.
e) Fomento de la igualdad de oportunidades en el empleo: acciones y medidas que promuevan la igualdad entre mujeres y hombres en el acceso al empleo, la permanencia en el mismo y la promoción profesional, así como la conciliación de la vida personal, familiar y laboral y la corresponsabilidad de hombres y mujeres en la asunción de las responsabilidades familiares.
f) Oportunidades para colectivos con especiales dificultades: acciones y medidas de inserción laboral de colectivos que, de forma estructural o coyuntural, presentan especiales dificultades para el acceso y la permanencia en el empleo. A estos efectos, se tendrá especialmente en consideración la situación de las mujeres víctimas de violencia de género, de las personas con discapacidad, de las personas en situación de exclusión social y de las víctimas del terrorismo. En relación con las personas con discapacidad, se incentivará su contratación tanto en el empleo ordinario como en el empleo protegido a través de los Centros Especiales de
Empleo. Respecto a las personas en situación de exclusión social se impulsará su contratación a través de las empresas de inserción.
El Gobierno garantizará en la Estrategia Española de Empleo la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad en el acceso y el mantenimiento en el empleo.
g) Autoempleo y creación de empresas: acciones y medidas dirigidas a fomentar las iniciativas empresariales mediante el trabajo autónomo y la economía social.
h) Promoción del desarrollo y la actividad económica territorial: acciones y medidas encaminadas a la generación de empleo, la creación de actividad empresarial y la dinamización e impulso del desarrollo económico local.
i) Fomento de la movilidad (geográfica y/o sectorial): acciones y medidas que faciliten el desplazamiento o cambio de residencia para acceder a un puesto de trabajo o la recualificación a fin de promover la contratación en un sector de actividad diferente al que se ha trabajado habitualmente, especialmente cuando se trate de sectores emergentes o con alta empleabilidad.
j) Proyectos integrados: acciones y medidas que combinen o conjuguen varios de los ámbitos definidos con anterioridad
Entre los requisitos o modo generales de las políticas activas de empleo se puede d destacar:
- Los demandantes de empleo deberán participar en las políticas activas
- Dicha participación se regulará por itinerarios laborales de inserción
- Imperarán los principios de igualdad de trato, de oportunidades y de no discriminación
- Interrelación con la prestación por desempleo art. 206 y ss LGSS
- En el desarrollo de las políticas activas de empleo se tendrá en cuenta::
- La Estrategia Europea de Empleo.
- Las necesidades de los demandantes.
- Los requerimientos de los mercados de trabajo
- Se coordinarán agentes de formación profesional e intermediación laboral.
Es decir, son políticas que abarcan un amplio abanico de posibilidades, pero en la práctica parece que se limitan a las subvenciones.
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